Utang Luar Negeri dan Pembangunan Ekonomi

Oleh:

MS. Wahyudi S.

Abstrak

Utang luar negeri yang masih menjadi polemik diantara semua kalangan seakan menjadi kebutuhan utama dari negara sedang berkembang dalam melakukan pembangunan ekonomi. Akan tetapi, hal ini justru membuat negara sedang berkembang ketergantungan terhadap luar negeri. Indonesia sebagai negara yang juga masih tergantung dalam kemelut utang luar negeri harus bangkit dan setidaknya meminimalisir utang dan mengoptimalkan potensi pendapatan negara dari pajak, keuntungan BUMN, serta potensi di masing-masing yang ada di daerah.

Pendahuluan

Disetiap negara sedang berkembang merupakan suatu keharusan untuk meningkatkan taraf hidup masyarakat dan melaksanakan pembangunan. Keharusan untuk membangun, merupakan suatu tuntutan hidup bagi negara-negara berkembang. Oleh karenanya, diperlukan berbagai perencanaan agar pembangunan yang diinginkan tercapai. Disini peranan pemerintah di negara-negara bersangkutan yang bertugas membuat suatu perencanaan pembangunan.

Dalam upaya mencapai masyarakat yang makmur dan melaksanakan pembangunan, maka cara yang perlu ditempuh adalah dengan meningkatkan Produk Domestik Bruto (PDB/output total). Produk domestik bruto adalah nilai pasar dari seluruh barang-barang dan jasa-jasa yang diproduksi oleh suatu negara pada suatu periode waktu tertentu biasanya satu tahun. Semakin tinggi tingkat PDB, semakin tinggi pula tingkat kemakmuran masyarakat di negara tersebut sehingga dapat mendorong pembangunan (Wijaya, 2000:2)

Namun, dalam upaya meningkatkan PDB negara-negara berkembang terutama Indonesia, selalu berhadapan dengan persoalan kebutuhan akan dana pembiayaan. Rendahnya kemampuan dalam negeri yang disebabkan oleh masih rendahnya kemampuan masyarakat dalam menyisihkan pendapatannya (tabungan) untuk memenuhi kebutuhan dana tersebut sehingga menyebabkan terjadinya kesenjangan tabungan dalam negeri (saving gaps). Dimana kesenjangan tabungan tersebut mencerminkan suatu jumlah dana yang diperlukan untuk melengkapi kekurangan-kekurangan tabungan dalam negeri.

Jika dari dalam negeri sudah tidak memungkinkan untuk memperoleh dana pembiayaan, maka alternatif lain yang dapat dilakukan oleh pemerintah Indonesia adalah dengan mencari sumber dana dari luar negeri yakni dalam bentuk bantuan luar negeri. Bantuan ini berperan sebagai pelengkap tabungan dalam negeri. Biasanya bantuan yang diterima negara Indonesia berupa hibah, bantuan program dan bantuan proyek, namun perlu diperhatikan bahwa negara-negara yang menerima ”bantuan” itu dan terseret dalam hubungan ketergantungan pada pemberi bantuan.

Pro Kontra Utang Luar Negeri

Meler dalam Sukarna dan Mamun (2005) menyebutkan bahwa dampak utang luar negeri terhadap pertumbuhan ekonomi sampai saat ini masih menjadi polemik. Pasalnya, melalui berbagai model, jarang ditemukan dampak positif utang terhadap pertumbuhan ekonomi, bahkan model tertentu, utang justru berdampak negatif.

Penelitian Safitri (2008) juga diperoleh hasil bahwa bantuan luar negeri berpengaruh negatif terhadap produk domestik bruto (PDB). Sukarna dan Mamun (2005) juga menyebutkan bahwa hasil dari berbagai kajian empiris menunjukkan bahwa hubungan antara utang luar negeri dan pertumbuhan ekonomi  umumnya berkorelasi negatif, meskipun terdapat sejumlah kajian yang menolaknya. Namun, karena utang luar negeri masih merupakan bagian dari investasi sehingga berdampak positif juga terhadap pertumbuhan ekonomi. Sementara itu, tujuan dasar utang luar negeri bukan pada substansinya, tetapi pada persoalan alokasi dan pemanfaatannya apakah secara proposional atau tidak.

Meskipun demikian, kebijakan pembangunan melalui utang luar negeri masih banyak dianut oleh negeri sedang berkembang. Sebabnya, pinjaman luar negeri diandalkan untuk membiayai pembangunan, memobilisasi sumberdaya, meningkatkan produksi dan ekspor, memperbaiki neraca pembayaran, dan manfaat ekonomi lainnya.

Tetapi utang luar negeri bukan hanya didasarkan pada pertimbangan ekonomi saja, melainkan juga politik, sosial, budaya, geografis, kemanusiaan dan pertimbangan lainnya. Oleh sebab itu, utang luar negeri masih seringkali jadi perdebatan, baik oleh ahli ekonomi, sosial, politik maupun ahli-ahli lainnya. Banyak ahli ekonomi yang mendukung keberadaan utang luar negeri karena berdampak positif terhadap pertumbuhan ekonomi, namun tidak sedikit pula yang menentangnya. Demikian pula dengan ahli-ahli lainnya di mana pada umumnya berbagai pendapat tersebut dibedakan menjadi dua yaitu, paham kanan dan paham kiri.

Sukarna dan Mamun (2005) menyampaikan paham kanan atau kapitalis (Bauer, Gillis, Griffen, dan lainnya) mengkritik utang luar negeri sebagai cara yang tidak mendorong pembangunan. Mereka berpendapat bahwa utang luar negeri sering bermotifkan politik dari pada ekonomi yang menyebabkan terjadinya konflik ekonomi, sosial dan politik antara negara kreditur dan debitur. Selain itu, para penguasanya sering berebut kepentingan dalam memanfaatkan utang sehingga menciptakan konfrontasi antar mereka. Utang luar negeri di negara seperti India, Vietnam dan Ethiopia pernah disalahgunakan untuk pembelian senjata. Tetapi paham kanan pun mengakui bahwa utang luar negeri cukup berhasil dalam mendorong perekonomian suatu negara jika negara tersebut menggunakannya untuk kepentingan publik dengan dukungan masyarakatnya. Rencana Marshall yaitu bantuan Amerika terhadap Eropa yang kalah dalam Perang Dunia II berhasil karena sikap, mental dan ketrampilan orang Eropa yang sudah siap dalam menggunakan utang. Tidak demikian halnya dengan sikap dan mental penguasa dan masyarakat negara sedang berkembang.

Pada tahun 1950-60an, Harrod Domar menyatakan bahwa utang luar negeri berdampak positif terhadap pembangunan ekonomi dan peningkatan tabungan masyarakat. Sebab, alirannya dapat meningkatkan pendapatan dan tabungan domestik sehingga utang luar negeri menghasilkan multiplier effect positif terhadap perekonomian.

Paham kanan juga berpendapat bahwa tujuan untuk meningkatkan demokrasi di negara debitur sering melenceng karena utang luar negeri secara implisit mengandung ideologi komunis yaitu sentralisasi dan kontrol ketat terhadap kegiatan ekonomi dalam negeri. Oleh sebab itu, kegiatan ekonomi harus melalui mekanisme pasar sehingga negara debitur harus melaksanakan pasar bebas dan memenuhi kriteria sosial seperti sikap, moral dan mental yang baik dan terbuka. Di samping itu, perlu disadari bahwa utang itu berasal dari pembayar pajak, yang umumnya masyarakat di negara kreditur, untuk diberikan ke penguasa di negara debitur yang biasanya korup. Tetapi paham kanan pun menyadari bahwa utang luar negeri tidak boleh dihentikan begitu saja, meskipun berbeda ideologi dan kepentingan dengan negara debitur.

Pandangan diatas berbeda dengan paham kiri atau sosialis (Seperti Lappe, Hanccock, Gitelson) mengkritik utang luar negeri sebagai cara untuk memperkokoh kekuasaan yang ada akibat terpusatnya sumber-sumber produksi ditangan segelintir orang. Oleh sebab itu, utang luar negeri tidak membantu kelompok miskin, tetapi justru membantu kelompok penguasa karena utang itu sering dijadikan alat untuk mempengaruhi kebijakan negeri debitur demi pasar mereka. Dana dari utang luar negeri untuk prasarana fisik, misalnya hanya menguntungkan investor asing dan perusahaan multinasional guna memperoleh keuntungan yang besar. Sistem ekonomi liberal merupakan perpanjangan negara donor untuk mengeksploitasi tenaga kerja murah dan sumberdaya alam melimpah.

Demikian pula, Griffin dan Enos menyatakan bahwa utang luar negeri telah berdampak buruk terhadap pertumbuhan ekonomi dan tabungan masyarakat. Hal ini dikarenakan, utang luar negeri meningkatkan pengeluaran negara sehingga akan mengurangi dorongan untuk meningkatkan penerimaan pajak dan penerimaan lainnya. Berbagai bukti empiris menunjukkan bahwa bantuan internasional yang diberikan sejak Perang Dunia II lebih banyak buruknya dari pada baiknya bagi negara kreditur. Mereka berpendapat bahwa negara lebih baik tanpa berutang karena utang merupakan salah satu bentuk imperialisme. Namun mereka tidak kuasa menolaknya karena utang itu bisa melancarkan perekonomian, meningkatkan pendapatan, mengurangi kemiskinan sehingga membuat negara semakin besar ketergantungannya kepada negara donor.

Prawiro (2004) menjelaskan bahwa dari sudut pandang negara penerima bantuan, masalah-masalah yang berhubungan dengan bantuan luar negeri pada umumnya bisa dibagi ke dalam tiga kategori:

1.      Bantuan diberikan dengan terlalu banyak persyaratan politik. Dalam situasi semacam ini, kedaulatan dari negara penerima bantuan bisa terusik oleh pemberian bantuan itu.

2.      Bantuan diberikan tanpa banyak panduan atau kepedulian tentang penggunaannya. Bila negara penerima bantuan menggunakan bantuan tersebut untuk kegiatan non-produktif, maka besar kemungkinan negara itu akan jatuh ke dalam kesulitan utang bila waktu pembayaran tiba.

3.      Bantuan diberikan cuma untuk memuaskan kepentingan bisnis pihak-pihak tertentu di dalam negara penerima bantuan, dan tidak digunakan untuk keperluan ekonomi rakyat banyak.

Dari ketiga jenis pemberian bantuan yang salah arah ini, jenis kedualah yang sebelumnya diderita oleh Indonesia, negara menerima bantuan tanpa peduli dengan pembayaran kembalinya. Indonesia tidak boleh mengulangi kesalahan yang sama dalam perundingan dengan para kreditor kali ini. Oleh karena itu, Indonesia harus menggunakan metode pengelolaan utang yang lebih hati-hati dan canggih.

Perkembangan Utang Luar Negeri Indonesia

Berdarkan data dari Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang Kementerian Keuangan dan Direktorat Internasional Bank Indonesia, bahwa dari 2005 sampai dengan 2010, posisi utang luar negeri Indonesia secara nominal meningkat sebesar USD65,5 miliar (48,7%). Peningkatan terjadi baik pada utang luar negeri pemerintah maupun swasta. Namun demikian, pada periode yang sama peningkatan utang luar negeri tersebut diikuti peningkatan PDB yang relatif lebih besar yaitu sebesar USD424,0 miliar (146,5%).

Gambar 1. Posisi ULN Pemerintah, Bank Sentral dan Swasta

Sumber: Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang Departemen Keuangan RI

Secara umum beberapa indikator beban utang luar negeri Indonesia telah memperlihatkan perbaikan signifikan. Rasio utang luar negeri Indonesia terhadap PDB terus menurun. Pada 1998 tercatat sebesar 150%, kemudian menurun menjadi 54,9% pada 2004 dan menjadi 28,0% pada 2010. Rasio utang terhadap ekspor juga mengalami penurunan secara signifikan dari 179,7% pada 2004 menjadi 108,5% pada 2010. Pada periode yang sama, debt service ratio Indonesia terlihat berfluktuasi. Pada 2006 debt service ratio mencatat angka tertinggi 25,0%, kemudian terus menurun menjadi 21,5% pada 2010.

Sementara itu, per 31 Desember 2010, rasio total utang pemerintah (dalam dan luar negeri) terhadap PDB menurun tajam menjadi 26%, dari sebesar 47% pada 2005, dan sebesar 89% pada 2000. Pada 2001 rasio utang terhadap PDB masih sebesar 77,0 persen turun menjadi 34,7 persen pada 2008.  Nilai rasio utang pemerintah terhadap PDB yang moderat merupakan cerminan dari kebijakan fiskal yang efisien dan berhatihati.

Gambar 1. Rasio Utang terhadap PDB (%)

Sumber: Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang Departemen Keuangan RI

Memang rasio utang terhadap produk domestik bruto (PDB), yang mengindikasikan peningkatan kemampuan Indonesia dalam membayar utang, cenderung menurun pada setiap tahunnya. Akan tetapi, menurut Sukarna dan Mamun (2005) dampak dari utang luar negeri akan membebani APBN. Konsekuensi dari utang luar negeri yang banyak  yaitu pertama,  APBN semakin sulit diharapkan menjadi stimulus APBN karena porsi yang dihabiskan untuk membayar utang sangat besar. Kedua, terjadi penarikan dana secara besar-besaran dari masyarakat yang berupa kenaikan pajak dan berbagai pungutan lain yang dibarengi dengan pengurangan subsidi. Ketiga, dana masyarakat yang ditarik itu dialokasikan untuk kreditor luar negeri (dalam bentuk cicilan pokok dan bunga utang) dan kepada bankir dalam negeri (dalam bentuk pembayaran pokok dan bunga obligasi rekap serta surat utang pemerintah). Di satu sisi, aliran dana ke luar negeri akan berdampak pada hilangnya sumberdana dan daya kegiatan ekonomi domestik, namun di sisi lain, pembayaran utang dalam negeri tidak menghasilkan multiplier effect dan keterkaitan antar sektor (lingkage) yang tinggi akibat rendahnya loan to deposit ratio. Keempat, penarikan dana akan mengurangi disposable income masyarakat sehingga dana domestik tertekan. Akibatnya, pertumbuhan konsumsi dalam negeri sebagai faktor kunci dalam pertumbuhan kurang berperan. Sebagaimana yang diketahui bahwa konsumsi memiliki peran yang besar dalam PDB (dapat dilihat pada tabel 1).

Tabel 1. Struktur Ekonomi Indonesia: Sisi Permintaan

Jenis Penggunaan  (%)	Triwulan II		Triwulan III
	2009	2010	2009	2010
Konsumsi RT	58,2	56,6	57	56,6
Konsumsi Pemerintah	9,8	8,6	8,9	8,9
PMTB	30,6	31,5	31,1	32,5
Perubahan Inventori	0,3	0,5	0,6	0,6
Diskrepansi Statistik	-1,8	1,7	1,1	0,8
Ekspor Bersih	2,9	1,1	1,3	0,6
Ekspor Barang dan Jasa	23,3	23,7	23,4	23,2
Impor Barang dan Jasa	20,4	22,6	22,1	22,6

Sumber : BPS, 2010

Radhi (2009) menyampaikan bahwa rakyat pembayar pajak, yang saat ini sedang gencar-gencarnya digalakan oleh Ditjen Pajak, harus merelakan sebagian pajak yang dibayarkannya dipergunakan oleh pemerintah untuk membayar cicilan pokok utang dan bunga. Selain itu, rakyat kebanyakan juga harus ikhlas dan sabar membiarkan pemerintah memotong jatah dana pembangunan dari APBN, yang semestinya bisa untuk membiayai program peningkatan kesejahteraan rakyat, terpaksa harus digunakan untuk membayar cicilan pokok utang dan bunga.

Sebagaimana pandangan mengenai kontoversi utang luar negeri, maka  utang akan menyuburkan lahan korupsi bagi aparat birokrasi terkait di negara penerima. Beberapa studi membuktikan bahwa semakin besar utang suatu negara, semakin besar pula potensi korupsi dan penyalahgunaan dana utang tersebut.

Selain itu, dalam setiap pemberian utang kepada Indonesia, negara-negara kreditor selalu memaksakan persyaratan yang memberatkan dan kadang merugikan bangsa Indonesia. Pada setiap pemberian utang, negara-negara kreditor selalu mewajibkan Indonesia untuk membeli barang-barang dan penggunaan konsultan dari negara-negara kreditor, yang tarifnya relatif tinggi. Dampaknya, terjadilah arus pembalikan dana yang cukup besar dari Indonesia kembali ke negara-negara kreditor, tanpa memberikan nilai tambah yang signifikan bagi program pembangunan di Indonesia.

Dampak yang teramat serius adalah ancaman terampasnya kedaulatan dalam pengelolaan ekonomi Indonesia. Negara-negara kreditor, melalui Bank Dunia dan IMF, juga biasanya mendesak agar dalam perumusan setiap kebijakan ekonomi Indonesia yang sesuai dengan keinginan mereka, yang tentunya kebijakan tersebut disesuaikan dengan kepentingan negara-negara kreditor. Rumusan kebijakan ekonomi yang seolah-olah “dipaksakan” oleh Bank Dunia dan IMF selama ini dapat berdampak terhadap berkurangnya kemandirian ekonomi Indonesia, yang dapat bermuara pada proses penyengsaraan terhadap rakyat kebanyakan. “Pemaksaan” kehendak IMF untuk lebih menekankan pada pemberlakuan ekonomi pasar bebas dalam perumusan kebijakan penghapusan subsidi secara total dan privatisasi BUMN sering dianggap sebagai pengikisan kemandirian ekonomi bangsa.

Penyerahan pengelolaan Blok Cepu, ladang minyak yang diperkirakan mengandung jutaan barrel minyak mentah, kepada Exxon Mobil diduga terkait erat dengan ketikdakberdayaan pemerintah atas tekanan dari negara kreditor. Tidak mengherankan kalau sebagian besar konsesi pengelolaan tambang dan mineral sudah jatuh ke tangan pemodal asing. Demikian juga dengan terjadinya privatisasi besar-besaran BUMN sepertinya juga tidak lepas dari tekanan IMF dan negara kreditor. Akibatnya, lebih dari 50 persen BUMN profitable yang dipaksa listing di pasar modal, kepemilikan sahamnya sudah dikuasai oleh jaringan modal asing.

Bangkit dari Utang Luar Negeri

Indonesia dengan jelas menganut paham kanan di mana utang luar negeri dipandang sebagai salah satu tiang penyangga pembangunan nasional. Hal ini dapat dilihat kebijakan anggaran belanjanya selalu menempatkan utang luar negeri sebagai komponen utama untuk menutup defisit anggaran. Oleh karena itu, jika ingin bangkit dari ketergantungan dari asing harus ada perubahan yang dilakukan oleh pemerintah Indonesia.

Pertama, pemerintah harus mengambil inisiatif untuk melakukan perubahan paradigma utang dalam perekonomian Indonesia. Selama ini, Utang selalu dipersepsikan sebagai sumber dana pembangunan potensial, seharusnya diubah paradigmanya menjadi beban pembangunan, sehingga harus dikeluarkan dari struktur APBN.

Kedua, pemerintah harus mengagendakan prioritas program restrukturisasi utang untuk memotong mata rantai jebakan “gali utang bayar utang”. Program restrukturisasi itu diupayakan untuk penyelesaian beban pembayaran cicilan pokok utang dan bunga hingga mencapai angka NOL rupiah dalam APBN, baik lewat moratorium, maupun penjadualan ulang dan penghapusan utang, tanpa harus menambah utang baru. Dengan tidak mengharapkan lagi tambahan utang baru dari negara-negara kreditor, posisi tawar Indonesia mestinya semakin kuat untuk bisa merundingkan penyelesaian utang yang lebih menguntungkan bagi Indonesia.

Ketiga, pemerintah harus meninjau ulang semua kebijakan ekonomi yang pernah dipaksakan oleh negara-negara kreditor melalui IMF, utamanya kebijakan penghapusan subsidi secara total, pengelolaan sumberdaya alam, dan privatisasi BUMN. Dalam perumusan ulang kebijakan ekonomi Indonesia, pemerintah harus kembali pada amanat konstitusi, utamanya ayat 3 Pasal 33 UUD 1945 yang menyatakan bahwa: “Bumi dan Air dan Kekayaan yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat”. Selain itu, keuntungan BUMN seharusnya menjadi salah satu sumber dana APBN, bukan hasil penjualan BUMN yang menjadi andalan menutup defisit anggaran berjalan.

Keempat, pemerintah harus mampu mengoptimalkan potensi pajak sebagai penerimaan negara. Bila melihat kondisi perpajakan yang citranya buruk akhir-akhir ini sebagai imbas dari mencuatnya kasus korupsi di instansi perpajakan. Oleh karena itu, untuk meningkatkan kepercayaan masyarakat terhadap perpajakan harus dilakukan reformasi institusi perpajakan.

Kelima, pemerintah dari pusat sampai daerah harus mampu mengoptimalkan potensi-potensi yang dimiliki oleh daerah atau wilayah untuk meningkatkan pendapatan. Dengan demikian diharapkan mampu menambah pendapatan negara selain pajak.

Penutup

Meskipun utang luar negeri masih dibutuhkan karena kemampuan Indonesia dalam penyediaan dana publik masih rendah sehingga untuk menutupinya harus dipenuhi dari luar negeri. Akan tetapi, Indonesia tidak dapat seterusnya bergantung pada sumber utang, baik utang dalam negeri maupun utang luar negeri, dalam pembiayaan APBN, karena eskalasi utang yang mengarah pada jebakan utang justru menjadi beban bagi perekonomian Indonesia. Oleh karena itu, kebutuhan pembiayaan pembangunan harus lebih diutamakan dari sumber-sumber dana domestik non-utang, karena bagaimanapun juga beban utang akan membuat anggaran fiskal semakin tidak sehat.

Beban utang yang semakin besar membuat pemerintah memiliki keterbatasan ruang dalam pembiayaan fiskal pada setiap tahun anggaran berjalan. Keterbatasan fiskal tersebut harus disikapi oleh pemerintah dengan menggali potensi sumber-sumber pendanaan dalam negeri, utamanya dari Pajak dan keuntungan BUMN secara optimal. Dengan mengoptimalkan sumber-sumber dana dalam negeri non-utang, diharapkan Indonesia dapat segera keluar dari jebakan utang, yang tampaknya sudah semakin berlarut membebani perekonomian Indonesia.

DAFTAR PUSTAKA

Arsyad, Lincolin, 1999. Ekonomi Pembangunan (Edisi Keempat), Yogyakarta: STIE-YKPN.

Arsyad, Lincolin, 1999. Pengantar Perencanaan dan Pembangunan Ekonomi Daerah, BPFE, Yogyakarta

Boediono, 1982. Teori Pertumbuhan Ekonomi. BPFE. Yogyakarta

Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang – Depkeu. 2009. Perkembangan Utang Luar Negeri (Pinjaman Luar Negeri & Surat Utang Negara), 2001 – 2009.

Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang – Depkeu dan Direktorat Internasional – BI. 2011. Statistik Utang Luar Negeri.

Fahmy Radhi. 2009. Beban Utang Luar Negeri dalam Perekonomian Indonesia, dalam Economic Review No 215 Maret 2009.

Mudrajad Kuncoro. (2003). Ekonomi Pembangunan: Teori, Masalah dan Kebijakan. (2nd ed.). Yogyakarta: UPP AMP YKPN.

Nurlia Listiani. 2005. Pengaruh Utang Luar Negeri Terhadap Pertumbuhan Ekonomi di Indonesia.

Riana Safitri. 2008. Analisa Dampak Bantuan Luar Negeri dan Net Ekspor Terhadap Produk Domestik Bruto di Indonesia. Skripsi. Sarjana Ekonomi Universitas Muhammadiyah Malang.

Sadono Sukirno, 2006, Ekonomi Pembangunan (Edisi Kedua), Kencana, Jakarta

Sukarna dan Mamun. 2005. Dilema Utang Luar Negeri Indonesia dalam Perekonomian Nasional, dalam Jurnal Ekonomi dan Pembangunan (JEP), XIII (2) 2005: 89 – 120.

Suparmoko dan Irawan, 1999. Ekonomika Pembangunan. BPFE. Yogyakarta

Todaro, Michael, P., 2000. Pembangunan Ekonomi di Dunia Ketiga, Edisi Ketujuh (diterjemahkan oleh Haris Munandar), Erlangga, Jakarta